Näkemyksiä hallituksen esityksestä Maakuntalaiksi ja sen vaikutuksista sosiaali- ja terveydenhuollon hankinta- ja logistiikkatoimintoihin

healthcare-upclose-1322372-1280x960

Hoitoketjujen pirstoutumisen välttäminen ja hankintojen liiallisen keskittämisen luoma markkinoiden monopolisoitumisen riski on huomioitava hankinta- ja logistiikkatoimintojen järjestämisessä. Toimiva ratkaisu on rakennettavissa tulevien maakuntien yhteistoiminta-alueiden hankinta- ja logistiikkayksiköiden varaan.

Hankinta- ja logistiikkapalvelujen tuottaminen

Maakuntalakiluonnoksen 46 ja 47 §:t kehottavat maakuntia keskinäiseen yhteistyöhön sopimuksin tai yhteisen toimielimen hoitamana. Nämä lainkohdat tukevat hyvin erva-tasoista hankintatoimen ja logistiikan organisoimista, mikä on kokonaistaloudellisesti ja resursoinnin kannalta perusteltua.

Maakuntalakiluonnoksen luku 15 käsittelee toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla, samoin kuin luku16: valtakunnalliset palvelukeskukset. Luvun 16, 12 §:ssä todetaan muun muassa seuraavasti:

Palvelukeskusten tehtävänä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 15 §:n 1 momentin tarkoittamana sidosyksikkönä tuottaa itse tai hankkia ostopalveluna126- 129 §:ssä tarkoitettuja asiantuntija- ja tukipalveluja maakunnalle sekä 4 §:ssä tarkoitetuille maakunnankonsernin tytäryhteisöille ja maakunnan palvelulaitoksille sekä valtion viranomaisille siltä osin kuin nämä eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla.

Lakiluonnoksen perusteella kunnat ja kilpailluilla markkinoilla toimivat tuotantoyhtiöt eivät voisi käyttää erva-hankintayksiköiden palveluja. Yhtiöitettävien toimintojen vieminen julkisten hankintojen ja in house -periaatteen ulkopuolelle on lakiesityksen heikoin kohta. Lakiluonnoksessa ei perustella mistä tällainen kielto johtuu. Ilmeisenä syynä kieltoon on kilpailuneutraliteettikysymykset kilpailuilla markkinoilla toimivien tulevien yhtiöiden osalta. Ilmeisesti ajatellaan, että nämä yritykset tulisivat hyötymään liiaksi keskitettyjen hankintayksiköiden palveluista.

Linjaus on ristiriidassa eheiden hoitoketjujen toteuttamisen näkökulmasta. Sairaanhoitopiirien ja kuntien välisen hankintayhteistyön yksi keskeisemmistä tavoitteista on ollut hoitoketjujen yhtenäistäminen. Mikäli uudistuksen yhteydessä syntyy lainsäädäntö, joka katkaisee erikoissairaanhoidon, terveyskeskushoidon ja kotihoidon muodostaman palveluketjun esimerkiksi lääkehoidossa tai haavanhoidossa, lisätään pahimmassa tapauksessa hoitoa tarvitsevien inhimillisiä kärsimyksiä ja samalla lisätään koko hoitoketjun palvelukuormaa epäonnistuneiden hoitotulosten kautta. Esitetty ratkaisu myös kasvattaisi hankintakustannuksia sekä kilpailuilla markkinoilla toimivien yritysten osalta että ei-kilpailluilla markkinoiden toimivien palveluntuottajien osalta, koska kunkin osapuolen hankintavolyymit laskisivat.

Kunnat ja sairaanhoitopiirit ovat valtaosaltaan yhteistyössä keskittäneet sosiaali- ja terveydenhuollon hankintansa ja logistiikkansa joko erva-hankintayksiköille tai muille keskitetyille hankintayksiköille taloudellisista ja toiminnallisista syistä yleisen edun varmistamiseksi. Esitetyn lakiluonnoksen toteutuessa ne joutuisivat rakentamaan hankintaorganisaationsa ja osaamisensa uudelleen. Ratkaisu tulisi olemaan valtiolle ja veronmaksajille erittäin kallis ja kestävyysvajeeseen liittyvän tavoitteen vastainen. Maakuntauudistuksen jälkeenkin kuntien ja maakuntien palveluverkostot tulevat olemaan keskenään läheisiä. Logistisesta näkökulmasta on perusteltua tiivistää hankinta- ja logistiikkayhteistyötä kuntien ja maakuntien välillä, ei hajauttaa sitä. On vaikea nähdä, miksiolisi perusteltua ajattaa jakeluautoja jopa samassa osoitteessa oleviin kunnan ja maakunnan toimipisteisiin, kun asian voisi toteuttaa yhdelläkin käynnillä.

Tulevan toimintamallin tulee mahdollistaa olemassa olevien resurssien tehokas ja taloudellinen käyttö hoitoketjuja rikkomatta, riippumatta siitä, onko hankintapalvelun tarvitsija kunta, maakunta tai niiden omistama toimija. Siksi tulevassa sekä maakuntalain että hankintalain säätämisessä tuleekin kokonaisuutta lähestyä palvelujen käytön mahdollistamisen, ei rajoittamisen näkökulmasta. Mikäli yhteishankintayksiköiden palvelujen käyttö mahdollistettaisiin myös valinnanvapauden piiriin kuuluvia palveluja tuottaville yrityksille niiden omistuspohjaa katsomatta, voitaisiin kilpailuneutraliteettiin vaikuttamatta mahdollistaa sekä tehokas hankinta- ja logistiikkatoiminta että hoitoketjujen yhtenäisyys. Hoitoketjujen yhtenäisyyden osalta olisi harkittava jopa pakkokäytön säätämistä kriittisten hankintakategorioiden osalta.

Uuteen hankintalakiin on esitetty ulkoisen myynnin rajaksi 5 % ja 500 000 euroa. Tämä rajaus yhdessä maakuntalakiesityksessä olevan rajauksen kanssa tulee tekemään palvelujen tuottamisen mahdottomaksi yhtiöitetyille palveluntarjoajille. Sosiaali- ja terveyspalveluja ajatellen ongelmia syntyy esimerkiksi laboratoriopalveluissa, kuvantamisessa, ateriapalveluissa, kiinteistönhoidossa, välinehuollossa ja pesulapalveluissa, joilla on suora vaikutus potilastyöhön.

Hankintojen keskittämiseen liittyviä ongelmia

Suomessa terveydenhuollon hankinnat ja logistiikka on pääsääntöisesti organisoitu viiden erva-alueen hankintayksiköksi, joista kukin palvelee alueensa yliopistollista sairaalaa, jäsenkuntia ja sairaanhoitopiirejä useissa hankintakategorioissa. Tästä keskittämisestä on saatu huomattavia säästöjä niin hankintatoimen kuin varasto- ja kuljetuslogistiikan osalta. Tehostamisen varaa valtakunnallisesti vieläkin on, koska hankintojen liiallinen hajanaisuus johtaa logistiikan tehottomuuden jatkumiseen. Parhaat tulokset saadaan kasvattamalla terveydenhuollon hankintojen ja logistiikan kokonaisuudet vastaamaan tulevien yhteistoiminta-alueiden suuruutta.

Viiden erva-alueen kilpailuttamiskokonaisuuden kautta varmistetaan yritysten kilpailuasetelman säilyminen markkinoilla jatkossakin ja toisaalta se, että toteutettujen hankintaprosessien jälkeen sopimusten käyttäjät voivat nopeasti siirtyä tilaajan rooliin. Mikäli kilpailuttaminen viedään valtakunnalliselle tasolle yhden monopolihankkijan suorittamaksi, todellinen kilpailu sosiaali- ja terveydenhuollossa tulee vähenemään huomattavasti. Jos markkinat lukitaan valtakunnallisilla sopimuksilla esimerkiksi 3-5 vuodeksi, markkinoilla olevat, sopimusten ulkopuolelle jäävät yritykset saattavat joutua lopettamaan toimintansa tai siirtämään tukitoimintojaan ulkomaille. Tällaisia Suomen markkinoiden ulkopuolelle siirtyviä tukitoimintoja voivat olla esimerkiksi koulutuspalvelut ja laitehuollot. Tämä kaventaa ja monopolisoi markkinoita, vaarantaa terveydenhoidon laatua ja potilasturvallisuutta, ja heikentää merkittävästi kilpailun tuomia säästömahdollisuuksia jatkossa.

Suunnitelma hankintojen keskittämisestä valtakunnalliselle tasolle on ristiriidassa myös valmistuvan hankintalainsäädännön kanssa, sillä tulevassa hankintalaissa kehotetaan jakamaan hankintoja kilpailun edistämiseksi ja pk-yrityksien kilpailumahdollisuuksien parantamiseksi. Nykyinen malli tukee myös valtakunnallista huoltovarmuuden ylläpitoa.

Ristiriidasta aiheutuva ongelma on todellinen monien tuotealueiden osalta. Esimerkiksi sosiaalipalvelujen valtakunnallisen kattavuuden edellyttäminen tai hankintojen rakentaminen puitejärjestelyperiaatteella tulee vähentämään todellista kilpailua, sillä sosiaalialalla toimijat ovat vielä usein pieniä, eikä niillä ole resursseja tuottaa kilpailutusprosessin edellyttämien useiden tarjouskierrosten materiaaleja, puhumattakaan siitä, että ne voisivat laajentaa palvelujensa toimittamista maantieteellisesti. Tämä johtaa kansainvälisten yritysten aseman kasvamiseen paikallisen ja alueellisen tarjonnan kustannuksella.

Hankintojen suunnittelun ja toteutuksen näkökulmasta tärkeintä on varmistaa, että loppuasiakas pystyy tilaamaan tarvitsemansa tuotteet ja palvelut mahdollisimman tehokkaasti. Tämä edellyttää selkeää ja yksivaiheista kilpailutusprosessia, mikä ei valtakunnallisen keskittämisen kautta tulisi toteutumaan.

Valtakunnallinen palvelukeskus

Edellä esitettyjen kilpailullisten ja toiminnallisten näkökohtien perusteella yhteishankintojen palvelukeskuksen tehtävistä tulisi poistaa kohdasta 1. yhteishankintojen suorittaminen ja kohta 4. tuottaa logistiikka-palveluja. Yhteishankintojen palvelukeskuksen tulisi keskittyä hankinnan ja logistiikan strategisten elementtien kehittämiseen. Näitä ovat lakiluonnoksessakin mainitut kehittämis-, asiantuntija-, analyysi- ja muiden tukipalvelujen tuottamiseen liittyvät tehtävät.

Monitasoisella hankintaorganisaatiolla rakennetaan päällekkäisiä toimintoja ja lisätään lopullisia hankintakustannuksia ja vähennetään alan kilpailua. Valtakunnan tasoiseksi keskitettävät hankinnat olisi käytännössä toteutettava valtaosaltaan hankintalain mukaisina puitejärjestelyinä. Tämä hankintamenettely edellyttää käytännössä vähintään kaksinkertaisen työn minikilpailutuksineen, jolloin kilpailuttavaa henkilökuntaa on oltava jokaisella organisaatiotasolla, aiheuttaen piileviä hankintakustannuksia.

Ei ole olemassa myöskään perustetta siihen, että valtakunnallisella hankintojen palvelukeskuksella tai hankintayhtiöllä tulisi olla määräysvaltaa erva-tasoisiin yhteishankintoihin ja logistiikkaan keskittyviin yhtiöihin. Näiden yhtiöiden määräysvalta tulee olla niiden palveluja käyttävillä maakunnilla ja kunnilla jo näiden itsemääräämisoikeuden kannalta katsottuna.

Me allekirjoittaneet ja taustaorganisaatiomme katsomme, ettei uusia organisaatiotasoja ja päällekkäisiä yhtiöitä hankinta- ja logistiikkatehtävien tekemiseen tarvita. Erva-tasoiset hankinta- ja logistiikkayhtiöt muodostavat jo nykyisin hyvin toimivan perusrakenteen palvelemaan tulevia maakuntia, sote-muutoksen tuodessa jo paljon muutoksia toimivia rakenteita ei kannata merkittävästi muuttaa. Erva-tasoiset hankinta- ja logistiikkayhtiöt ovat tehokkain ja taloudellisin tapa tuottaa nämä tukipalvelut jatkossa ja varmistaa valtakunnan tasoisen kilpailun ylläpitäminen. Lakiesityksessä mainitut kehitystehtävät etenevät parhaiten yhteistyössä, eikä niiden edistämistä varten tarvitse perustaa erillistä yhtiötä. Yhteisen kehittämisen tehtävät voidaan säätää jonkin maakunnan tehtäväksi. Toivomme, että näkemyksemme otetaan huomioon lain jatkovalmistelussa.

Yhteistyöterveisin

Jyrki Putkonen
HUS-Logistiikka
toimitusjohtaja

Aki Lindén
HUS
toimitusjohtaja

Juha Putkonen
PPSHP
hankintapäällikkö

Hannu Leskinen
PPSHP
sairaanhoitopiirin johtaja

Outi Kalske
VSSHP
hankinta- ja logistiikkajohtaja

Leena Setälä
VSSHP
sairaanhoitopiirin johtaja

Reko Martti
Tuomi Logistiikka Oy
toimitusjohtaja

Petteri Paavola
PSHP
materiaalipäällikkö

Jarkko Mattila
IS-Hankinta Oy
toimitusjohtaja

Jorma Penttinen
PSSHP
johtajaylilääkäri